近日,国内多家媒体都在传递一个令人兴奋的消息:中国起诉美国的禽肉限制案获胜了!这个消息源于世界贸易组织（WTO）中美禽肉案专家组日前通过了一个中期报告,基本采纳了中国的诉讼请求。据WTO官方报道,专家组最终裁决会在今年7月份公布。
本案的事实并不复杂。2009年3月11日,美国总统奥巴马签署了《2009年综合拨款法》。该《法案》第727节规定“根据本法所提供的任何拨款,不得用于制定或执行任何允许美国进口中国禽肉产品的规则”。美国国会以立法的形式从根本上堵死了中国禽肉进入美国市场的可能,把贸易保护主义推到了极致。
中国政府和相关企业反应强烈,认为美国的做法违反了关税及贸易总协定1994第1条关于最惠国待遇的规定,第11条关于普遍取消数量限制的规定,《农业协定》第4.2条关于禁止数量限制“回流”的规定,以及《动植物卫生检疫措施协定》的一系列条款。由于谈判未果,2009年4月17日,中国在WTO起诉美国。同年7月31日,专家组成立。
这是美国对中国产品进行歧视性贸易保护主义措施的又一个典型案例,也是中国在WTO首次挑战美国国会立法,如果胜诉,意义深远:首先,为中国禽肉产品加工业劈开一条进入美国市场的口子;其次,促使美国对其歧视性贸易保护主义措施认真审视,遏制其霸气;最后,能增强国人信心,扭转我们在WTO领域“被诉屡输”的局面。
然而,这仅仅是一种胜诉前的兴奋,要真正实现目标,前面的路还很遥远。
“马拉松诉讼”才刚刚开始
根据WTO争端解决机制 （DSU）,案件审理程序包括专家组程序（一审程序）和上诉程序（二审程序）两个阶段。中期报告是专家组程序的一个中间环节,也是核心环节。在对争端双方的证据和辩论进行审议之后,专家组会在正式裁决之前向争端双方发出中期报告,详细列明双方争议的内容、认定的事实、以及初步结论,同时给争端双方一个再次争辩的机会。如果争端方对中期报告的某些内容有异议,可以在限定的时间内提出书面请求,专家组会再次召集双方针对该书面请求进行澄清。相反,如果没有收到书面请求,这个中期报告就被视为专家组的最终裁决。如果一方不服,可以启动上诉程序。
除了审理程序之外,还有一个执行程序。如果败诉方无意执行裁决,这个程序会拖延好多年。从法律技术上讲,WTO争端解决机制有三个“漏洞”可以被败诉方利用。
一是根据DSU第21.3条（c）项, 如果双方对被诉方履行裁决的“合理期间”无法达成一致,可以提交仲裁。至于如何界定个案的“合理期间”,弹性很大。二是根据DSU第21.5条,如果胜诉方认为败诉方的执行措施没有符合裁决的要求,双方又无法达成一致,也可以提交仲裁。实践中,这个仲裁决定还经常被上诉,等于又重新走了一个审理程序,耗时费力。三是根据DSU第22.6条,如果一方对WTO授权的“报复程度或报复措施本身”有异议,同样可以提交仲裁。
这些错综复杂的规程,使许多案件成了“马拉松诉讼”。比如,欧盟香蕉案持续了13年;加拿大牛奶案持续了6年,仅根据DSU第21.5条的程序就启动了两轮;美国山地棉花(资讯,行情)案也持续了6年,仅执行程序就耗时3年。
纵观美国在WTO诉讼中的整体表现,我们可以说它有“三不怕”:不怕被诉,不怕败诉,不怕谴责。在WTO成立以来受理的410 起案件中,起诉美国的有110起,美国起诉其他成员国的有94起,有超过半数的案子美国没有胜诉。对付败诉,美国有非常丰富的经验,要么穷尽所有的诉讼程序,要么借口国会通过修正案需要时间,尽量拖延时间,利用诉讼期间,调整国内产业。等到实在无法再拖延必须执行裁决的时候,国内的产业调整早已完成,达到相当的国际竞争力,其他国家的胜诉已经毫无意义,因为已经失去的市场份额再也无法恢复。美国失去的是面子,获得的是利益。
不过,在中美禽肉案中谈论执行程序意义不大,因为在美国《2010年综合拨款法》中,类似条款没有出现。但是,这并不意味着中国禽肉产品可以很快进入美国市场,美国还有其他方法继续把中国禽肉产品“拒之门外”。
比如:1、可以继续上诉,拖延执行裁决的时间。2、《动植物卫生检疫措施协定》规定,进口国有权在一定条件下采用比国际标准更高的标准对进口产品进行限制,美国可以藉此启动技术壁垒。如果这样,中国要想打开美国市场,就必须重新起诉,再走一轮诉讼程序。3、即便中国在此案中大获全胜,美国国会修改了法律,允许中国禽肉产品入境,美国仍然可以采用他们惯用的反倾销措施、甚至特保措施进行限制。
据美国商务部网站的最新消息,6月22日,他们公布了一系列措施,对家畜和家禽产业实行更严格的保护,力图建立更“公平”的市场。这反映美国政府对此高度关注,也从一个侧面说明中国家禽产品进入美国市场将会是任重道远。
牵制胜于诉讼
DSU是一个非常有用的“游戏规则”,是WTO成员国实现其国家利益的必要条件,但是它不是唯一的条件。在这场游戏中,每一个国家都是现实主义者,都在行使国家经济主权,都是自私的主体。只有在他们经过权衡认为弊大于利时,才会主动履行裁决,相反,他们会穷尽一切手段规避其法律义务。所以,WTO争端的实质是一种国家利益的博弈,没有真正的赢家和输家。败诉方首先违反了条约义务,获得了某种特殊利益才招来诉讼,败诉后仍然可以延续这种特殊利益,在诉讼上是输家,但在利益上却是赢家。反之,胜诉方是诉讼上的赢家,却失去了很多利益。
在诉讼实践中我们经常见到这样的例子,一个进口国对一个出口国的产品准备采用贸易救济措施（如反倾销、反补贴、特保措施等）,这个出口国的订单会很快下降,甚至已经签订的合同也无法履行,一些中小企业随之倒闭破产,我们称之为“冷却效应”。如果出口国是一个很小的欠发达国家并且涉及的产业是其支柱产业,这种“冷却效应”是致命的。即使出口国是一个抗风险能力很大的国家,等到若干年诉讼之后,以前在进口国的市场份额早已随风而去。
由此,中国在中美禽肉案中肯定能胜诉,但中国的禽肉产业不一定能很快进入美国市场。美国政府部门的决定在很大程度上受制于国会和相关的产业协会,只要后者坚持国内产业保护,我们不敢对这个诉讼的效果抱太高的期望。
采用歧视性贸易保护主义措施,不仅严重违反了WTO的基本原则,也是对他国经济主权的蔑视。当前,除了此案之外,美国对华轮胎特保案和欧盟对华皮鞋反倾销案也属于此类。依笔者之见,在及时诉诸WTO争端解决机制同时,更有效的对策应该是充分行使国家经济主权,“先兵后礼”,对对方的相关产品实行对等的贸易救济措施,实行有效牵制,增加话语权和谈判筹码,通过谈判把相关纠纷“一揽子解决”,会比诉讼更有效。这是一条避免“马拉松诉讼”的捷径。
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