加入WTO对我国农产品进出口的影响及政策建议（二）
发展我国农产品生产和贸易的政策建议
（ 一 ）调整农业产业结构 , 提高农业的竞争力
我国农产品长期受食品供给短缺的压力 , 形成了农业生产片面追求产量增产的惯性 , 农产品品质却不高 , 而且带来很大的储藏费用和出口压力。
因此 , 加入 WTO 后我们必须积极调整农业生产结构 , 要抓紧实施三个层次的战略调整 , 即地区布局结构、品种结构和农、林、牧、副、渔等行业结构的战略调整。 在东部沿海地区 , 要瞄准国际市场 , 发展资金密集型或劳动密集型的高附加值的出口农产品 , 像养殖业、水产业、果蔬业、以及其他名特优产品 ；同时可缩减粮食种植 , 把粮食、油料等大宗农产品的生产和市场空间让给具有粮食生产优势的中部地区 , 把东部地区作为现代农业生产基地 , 继续高标准建设几大片粮食生产基地 , 切实稳步提高粮食生产能力 , 为东部大兴创汇农业和西部退耕还林还草提供粮食保障。广袤的西部地区特别要把草原、牧业提高到战略支柱产业的地位。此外 , 在适宜地区发展棉花、水果、蔬菜、花卉、烟草、中药材、小杂粮等特色农业、园艺业 , 开拓提高生态效益、经济效益的新路子。
在推进农业粮食布局合理化的进程中 , 要改善粮食品种结构。大力发展具有比较优势的农产品。依照比较优势原则 , 合理配置土地、水、资金、技术等资源。 从宏观上讲 , 要适当减少粮棉油糖等土地资源密集型农产品的生产 , 增加优质果、菜、花卉等劳动密集型产品的生产 , 增加养殖及加工品的生产。从品种结构上讲 , 我国应引进、改造和推广优良品种 , 不断提高农产品质量。粮食生产要逐渐压缩高水分含量玉米、春小麦、南方小麦、劣质早籼稻的生产面积 , 增加国内市场需要的硬粒小麦、特种玉米、饲料稻、优质早籼稻和小杂粮的生产 ；棉花要在适当压缩种植面积的同时 , 发展抗虫优质和特种棉生产 ；水果近几年的主要发展方向是压缩大路品种的生产 , 增加优质品种、小品种的生产量 ；蔬菜的发展方向是协调南北方的生产关系 , 稳定反季蔬菜的供给量 , 大力发展无公害的健康蔬菜。
( 二 )降低农产品的生产成本 , 增强农产品的国际竞争力
1、增加科技和农业基础设施的投入 , 改善农业生产条件和技术水平 , 降低农户获得优良品种、先进技术和市场信息的成本 , 从而减低单位产品的生产成本。 我国粮棉油糖等大宗农产品的生产成本普遍高于世界上农产品主要出口国。因为农产品的生产成本是农产品价格形成的基础 , 所以提高农产品国际竞争力首先要降低农产品生产成本。在生产成本一定的情况下 , 通过推广先进技术、改善农业生产条件、提高单产 , 可有效地减少单位产品生产投入的成本 , 从而降低农产品价格和提高农产品国际竞争力。
2、推进土地流转市场发展 , 减少单位产品活劳动费用。我国种植业规模小、劳动力投入较多 , 是大部分农作物生产成本高的根本原因。我国目前农户平均耕地经营规模仅有 0.4 公顷 , 而美国和加拿大的耕地经营规模从几百到几千公顷。 这意味着在单位产品物化成本相同情况下 , 我国的活劳动成本 ( 占总成本 40% - 60%) 远远高于其他国家 ( 占总成本 10% 左右 ) 。因此 , 推动土地流转市场的发育 , 使土地逐渐向种田能手和大户转包 , 是扩大土地经营规模、降低单位产品活劳动费用的有效途径。
3、取消或降低成本外支出、降低农林特产税率。尽管我国农产品生产名义税负不足 5%, 但我国农产品生产的成本外支出约占生产成本的 10% 左右 , 而有些农林特产的税负占生产成本的比例高达 40% 以上。这一点与国外形成鲜明的对照 , 因为其他发达成员没有“成本外支出 ”，而且有政府补贴。因此 , 取消成本外支出、降低农林特产税率 , 是增加我国农产品的国际竞争能力的另一重要途径。
4、适当进口饲料粮 , 降低饲料成本。我国主要农作物生产成本均高于美国和加拿大 , 只有劳动相对密集型的农产品如畜产、水果、蔬菜和花卉等的生产成本较低口而且从我国畜产品生产成本结构看 , 饲料消耗粮食的比例 , 远远高于美国和荷兰。因此 , 进一步降低畜产品生产成本、增强畜产品国际竞争能力 , 首先要降低饲料成本。我国粮食生产成本较高 , 因此饲料价格也较高。为此 , 适当进口便宜的饲料粮降低饲料成本 , 对进一步降低畜产品生产成本 , 增强畜产品国际竞争力和促进畜产品出口 , 是个重要途径。
( 三 ) 实现对农业的有效支持和保护
农业和粮食补贴是世界上农业、粮食支持体系中应用最普遍的政策工具。与发达国家相比 , 我国对农业的保护率很低。据国家粮食局提供的有关信息 , 在“绿箱”政策补贴上 , 我国目前在 12 项扶持内容中仅用了 6 种 , 补贴总计约 168 亿元/年。对于农业协议约束的“黄箱”政策补贴 , 目前我国补贴额约为 2200 亿元/年，与 8.5% 的限额还差 1004 亿元之多 , 还有很大的补贴空间。因此 , 我国农业国内支持措施不存在减让问题 , 而是应加强和调整 , 提高对农业支持的效率。
加入 WTO 将使我国的小规模经营农户与发达国家大农场在国内和国际市场上展开直接竞争。发达国家农业尽管在生产率、资源、技术、市场营销管理和资金上都具有明显优势 , 但对农业的支持水平仍将维持在较高水平。因此 , 要增强我国农产品竞争力 , 就必须加强对农业的国内支持。
1、充分利用 WTO 农业协议“绿箱”政策条款 , 强化对农业的投入支持
加大对农业的投资规模 , 调整投入结构 , 尤其要借鉴国际经验 , 把农业国内支持的重点由流通环节逐步转到生产环节。由于农村的科技、教育相对落后 , 优良品种、先进技术不能及时进入千家万户 , 科技进步对农业增长的贡献率不高。因此应加大对农业基础设施建设、基础教育、农业科研教育和技术推广、质量标准和市场信息及对农户进行培训等服务体系建设的支持力度 , 改善生产条件 , 提高农业综合生产能力。
根据世贸组织规则 , 加大对中西部落后地区的农业补贴和支持政策。以生态环境建设为中心 , 加大农村能源和生态农业示范工程建设的投资力度 , 合理开发利用自然资源 , 保护生态环境 , 促进农业可持续发展。
2、借鉴国际经验 , 建立农业收入支持体系
目前许多国家在对农业提供价格支持和投入补贴的同时 , 还通过建立农业支持体系来稳定农业生产者的收入。建议成立政策性农业保险机构 , 向农业生产提供保险。为既保证农业生产在发生自然灾害时不受大的经济损失 , 又能使农业保险经营者能正常运行 , 应由各级财政设立灾害保险补助金 , 对农业保险提供保费补贴。要逐步扩大农业保险范围 , 增加保险险种。与此同时 , 应建立农民收入保险制度 , 逐步使之成为保证农业生产者最低收入水平的保障手段。
3、扶持有比较优势的地区发展外向型农业
应在沿海地区建立国家级外向型农业示范区。沿海地区在区位、市场、技术等方面有发展外向型农业的比较优势。支持沿海地区利用好这一优势 , 既可以为当地农业结构调整开辟新的途径 , 又可以带动内地农业发展。可考虑在海南、粤东的潮汕一带、闽南的夏漳泉一带建立“海峡两岸农业合作试验区”。还可考虑在山东半岛、辽东半岛建立面向韩国、日本市场的外向型农业基地。对国家级外向型农业示范区实行优惠政策 , 鼓励其引进资金、设备、技术。发展农产品保鲜和深加工 , 促进农产品出口提高档次、扩大规模。
( 四 )完善我国的农业政策与体制
1、改革农产品贸易体制
由于现行粮食贸易体制 , 特别是粮棉油等大宗农产品的购销 ( 包括进出口 ) 体制是从
传统的计划经济体制演变而来的 , 带有较大的国营垄断性质 , 关税则只是形式上的保护。这种体制扭曲价格 , 对非国有部门采取了歧视性待遇。制定粮食外贸计划时主要依据预期的国内市场供需平衡 , 在执行上又缺乏足够的灵活性来根据实际市场状况进行调整 , 因而常常出现“逆向调节”问题 , 不仅使我国成为国际市场上一个不可靠的交易者 , 同时还加剧了国内市场的波动。
此外农产品内外贸分别由不同的部门管理 , 相互之间缺乏沟通 , 农产品内、外贸之间往往不协调 , 管生产的不了解贸易 , 管贸易的又调控不了生产。在内、外贸脱节的管理体制下, 生产贸易相互脱节 , 使我国无法根据国际市场的变化及时调整国内贸易和农业生产 , 在一定程度上制约了我国农产品出口的发展和农产品在国际市场上的竞争力 , 使国内农业生产处于被动的局面。因此 , 打破行业部门界限。使农产品的生产与贸易有机地结合起来 , 实行农产品生产和贸易的一体化管理 , 将大大提高我国农产品对外竞争的整体实力。同时 , 逐步放开农产品贸易的控制 , 鼓励企业间竞争 , 不仅是世贸组织的要求 , 也是提高我国企业竞争力 的需要。
2、调整农产品进口关税结构 , 建立合理的关税体系
目前 , 我国粮食等大宗进口农产品的关税很低 , 小宗进口产品的关税却很高。这种关税结构使我国算术平均税率很高 , 但有效保护率很低。今后的关税设置应重点保护关系到国计民生的重要物资 ( 如粮食 ), 适当开放我方具有竞争力且进口较少的农产品。
3、调整农产品流通体制
我国农产品流通体制经过多年改革取得了很大的进展 , 正在逐步向开放自由体制迈进。目前存在的问题是大宗农产品经营过于集中 , 流通环节过多、效率低、市场分割、流通成本过高 , 这不仅与世贸组织要求在全国统一的基础上实施贸易政策的原则不相符合 , 而且增加了我国农产品生产成本 , 削弱了农产品的竞争力 , 也影响到生产者根据市场需要灵活调整生产结构。因此 , 我国应参照国际规范深化农村经贸体制和国内流通体制的改革 , 建立符合市场经济规则的农业宏观体系 , 改变目前生产、贸易和国内农产品流通相互脱节的现状。
4、调整小麦等产品的进口国别
我国大宗粮食进口的国别相对集中。美国、 加拿大所占份额高达 80% 以上 , 而从澳大利亚、阿根廷等国进口相对较少。《农业协议》实施后 , 由于后两国使用补贴较少 , 粮价也就涨幅不大 , 故我国应多从这两国进口小麦 , 以减少对美加等国的依赖。
( 五 ) 扩大农业对外开放 , 加快外资和技术引进
当前我国农业发展已进入一个新的阶段。在这个阶段里 , 有许多的基础设施要更新改造 , 生态环境要改善 , 农产品品种也应更新换代。所有这些都需要大量的资本和技术投入。加入 WTO 可促进我国与发达国家在农业领域进行全面合作交流 , 引进资本和技术 , 改造传统的农业生产经营方式。同时 , 还可以学习发达国家管理现代化农业的经验 , 从而有助于对农业进行更有效的管理和调控。
改革开放以来 , 特别是近几年 , 我国农业外资利用和引进农业技术从无到有 , 由少到多发展迅速 , 在我国农业和农村经济发展中发挥了重要作用。目前我国农业利用外资的渠道可归纳为多边渠道和双边渠道两大类。多边渠道包括世界银行、亚洲开发银行、联合国粮食及农业组织、联合国开发计划署、世界粮食计划署、 国际农业发展基金、欧盟等国际多边农业、金融和开发机构。双边渠道主要有日本、加拿大、澳大利亚、德国、意大利、荷兰、瑞典、丹麦、比利时等国的政府贷款和赠款 , 以及各国外商直接投资和商业贷款。外资项目已遍布全国各省、自治区、直辖市 , 涉及种植、畜牧、水产、农垦、农机、饲料、乡镇企业等方面。从改革开放以来到 1998 年底 , 我国农业利用外资项目 9392 个 , 协议金额约 180.18 亿美元 , 其中我国外贷款 ( 包括优惠贷款 ) 项目 150 个 , 协议金额 67.51 亿美元 , 占农业外资利用协议金额的 42.8% ；外商 ( 包括我国港澳台地区 ) 投资项目 7915 个 , 协议金额 80 亿美元 , 占总额的 50.9% ；国外援助项目 407 个 , 协议金额 10 亿美元 , 占总额的 6.3% 。
农业外资利用的不断增加对促进我国农业和农村经济的持续发展起到了积极的作用。一是弥补了国内资金的不足 , 促进了对农业的投入。同时促进了国外先进技术和优良品种的引入。我国良种培育推广多年来取得了很大成绩 , 但有许多农产品存在品种单一、品质退化、农民接受新品种积极性差的问题。引进外资带来了一大批优良品种 , 这些品种由于有市场、价格高而得到较快推广 , 从而提高了我国一些农副产品的技术含量。比如 , 我们应鼓励外资进入我国肉类加工和营销业 , 以减少直接进口。外国肉商进入我国一般存在三种可能性。一是产品直接输出；二是资本和技术输出 , 利用我国廉价劳动力资源 , 加上本国的先进技术、生产工艺 , 建立屠宰加工基地和养殖基地 , 一方面争夺中国市场 , 另一方面可以中国为据点 , 向日本和俄罗斯等周边市场出口；三是通过投资控股、兼并企业租赁设施等方式介入生产和流通。我们应通过政策引导外资进入我国肉类加工和营销业 , 这可以同时起到三个作用 : 其一 , 通过外资介入提升国内肉类产业的技术水平、管理水平 , 改进产品质量 ； 其二 , 减少直接进口 ；其三 , 扩大中国肉类产品的出口。
( 六 )加快城市化建设 , 促进农村劳动力流动机制的建立
我国长期实行的城乡分割的二元社会经济体制使得大量劳动力集中在农村和农业 , 制约了农业经营规模的扩大和新技术的运用 , 降低了农业的劳动生产率和效益。如此大量的人口从事农业 , 依赖农业生存 , 也使增加农民收入的目标变得非常困难。
造成农村劳动力流动不畅的原因 , 一方面是因为现行的户籍制度、医疗制度、教育制度等一系列社会经济制度限制着城乡人口的自由流动 , 即使目前已经有数千万的农村人口流入城市工作 , 但是 , 这些人不仅不能真正享有城里人所享有的社会地位 , 还经常遭遇各种歧视性的规定。另一方面 , 目前农村劳动力市场基本处于一种自发和无序的状态 , 市场信息不灵 , 市场交易费用高 , 难以对农村劳动力的流动起到组织和推动作用。
因此应加大城市户籍制度改革力度 , 放宽农民进城落户的条件 , 全方位开拓农村剩余劳动力的出路 , 推动城乡劳动力市场的一体化对提高农民收入 , 增强农业竞争力有着极为重要的意义。
( 七 ) 建立农产品生产和贸易的安全保障机制
1、加强对进口农产品的动植物卫生检疫工作 , 保证农产品进口的安全 , 杜绝有病虫害粮食的输入至关重要。
2、落实国务院 2001 年 6 月颁布的《农业转基因生物安全管理办法》 , 尽快研究制定转基因品标识管理细则 , 将大豆及其加工产品、油菜籽及其加工产品、玉米等进口敏感产品列为“转基因标识管理”重点产品。加大公众宣传力度 , 提高消费者对转基因农产品安全性不确定的认识 , 减少转基因农产品对商品安全及环境安全的潜在危害。对我国高质量的农产品实行“非转基因”标识 , 促进我国对日本、欧洲及其他生产的农产品出口。
3、建立农产品与产业损害预警系统和快速反应机制 , 有效利用 WTO 反倾销、反补贴和保障措施机制 , 限制主要敏感农产品的过度进口 , 尤其要严格控制豆油、豆粕、菜籽油的进口；提高海关监管水平与效率 , 坚决打击和防范农产品走私。
4、鼓励组建农产品产业行业协会和组织 , 促进农产品生产、流通、加工及外贸一体化管理。如美国加州柑橘协会、澳大利亚小麦协会等。农产品行业协会应主要负责 : 提供农产品国际国内市场信息、政策法规咨询服务 ；农产品技术研发与服务 ；国际市场开拓 ；行业准入管理 ；国内市场价格及进出口价格协调与管理 ；反倾销反补贴调查、应诉 ；行业损害调查 , 贸易纠纷处理等。
（ 八 ）加强应对技术性贸易壁垒的策略运用
由于技术性贸易壁垒既可以用于保护进口国人和动植物健康和安全、保护环境、避免欺诈行为 , 因此具有其科学合理的一面 ；但是 , 技术性贸易壁垒又容易被一些国家利用作为贸易保护的手段。面对技术性贸易壁垒的这种两重特性 , 我们应该充分运用 WTO 有关技术性贸易壁垒的规则 , 具体问题具体分析。对于那些具有合理目的并且建立在科学评价基础上的技术性贸易壁垒 , 我们应该努力改进自身存在的问题 , 积极去适应对方的合理要求 ；对于那些没有科学依据被一些国家滥用并对于我国农产品出口造成损害或者具有潜在损害的技术性贸易壁垒 , 我们应该运用 WTO 的规则去坚决抵制。
1、加强农产品全程安全质量管理 , 提高竞争力
由于长期以来 , 我们只关注农产品数量的增长 , 农产品的质量问题没能放在重要位置 ,由此导致我国农产品出口在复杂苛刻的技术法规、标准和质量认证制度下 , 屡屡遭遇技术性贸易壁垒。 由于技术性贸易壁垒的表现形式不仅体现在最终产品的内在质量和外观形态上 ,而且体现在产品的生产和加工方法、产品的包装和标签上 , 技术性贸易壁垒的对象不只是局限在最终产品的质量上 , 而且体现在农产品从产地环境到生产、流通过程的各个环节上 , 产品的某一个方面或者生产流通的某一个环节上管理的疏漏 , 都可能会导致产品被拒之于进口国国门以外。
因此 , 提高产品竞争力的关键在于实现从产地环境到农产品销售的全过程质量管理。为此必须尽快建立健全农产品认证和产品注册体系、农产品质量检测和监督体系、农产品安全市场信息体系 , 努力提高农产品质量 , 生产出符合国际市场标准要求的具有较高竞争力的产品。
2、积极采用国际标准 , 实现国内产品标准与国际标准接轨
长期以来我国农产品采用国际标准率低、标准陈旧、水平低 , 甚至无标准生产 , 结果是农产品质量与国际市场要求的差距给我国企业参与国际竞争带来了严重的负面影响。 例如在动物检疫方面 , 我国至今还未加入国际防疫组织 , 使得活猪、活鸡、冻肉出口非常困难。我国的“无公害农产品”行业标准到 2001 年 9 月 18 日才出台 , 并且“无公害农产品”标准主要是规定农产品中的重金属含量、农药残留和硝酸盐等不超过规定标准 , 对于有毒有机物的指标和标准则根本没有考虑。我国农产品质量标准中共涉及 62 种化学污染物 , 这些化学污染物主要包括化学农药和诸如砷、汞、氰化物等外源污染物。
然而 , 联合国食物与农业组织迄今已公布了相关限制标准共 2522 项 , 美国则多达 4000 多项 , 其他发达国家的控制标准达数百项甚至上千项 , 与国外发达国家的标准相比 , 我国的差距是明显的。加入 WTO 要求标准化工作必须与国际惯例接轨 , 也就是说要与 WTO 的规则要求相一致。《 SPS 协议》建议 WTO 成员使用国际标准 , 保护人类与动植物的健康和安全。《 TBT 协议》第 2 条第 4 款也规定 :“当需要制定技术法规并且已有相应国际标准或者其相关部分即将发布时 , 成员须使用这些国际标准或其相应部分作为制定本国技术法规的基础”。国家鼓励积极采用国际标准已列入我国《标准化法》 , 加快采用国际标准的步伐 , 包括采用技术标准和管理标准 , 是企业消除技术性贸易壁垒、参与国际市场竞争的当务之急。除此之外 , 我们应该积极参与国际组织的标准制定工作 , 通过积极参与国际标准制定工作可以把我国的一些意见和要求 , 充分反映到国际标准中去 , 为我国产品顺利进入国际市场创造条件。
3、熟悉 WTO 贸易规则 , 有效地参与国际市场竞争
熟悉和掌握 WTO 的规则 , 可以使得我国农产品出口企业能够依据 WTO 对有关技术性贸易壁垒的规定 , 找到避免自己的产品受到不公正待遇的法律依据 , 从而可以据理力争 , 维护企业在参与农产品国际贸易中应该享受的权利。从 WTO 《 SPS 协议》以及《 TBT 协议》 的有关规定来看 , 农产品出口企业应该熟悉并充分运用如下一些条款 , 保护自己的产品在国际贸易中的正当利益。
(1) 非歧视性待遇。 WTO 《 TBT 协议》并不否认各成员国利用技术性贸易壁垒的合理性和必要性 , 但是要求技术性贸易壁垒的运用不得有歧视性 , 不应妨碍正常的国际贸易。我国企业在出口农产品时 , 可以享受与任何 WTO 成员的同样产品相同的最惠国待遇和国民待遇。
(2) 信息通报与共享。建立高效的信息发布和咨询、检索体系 , 是帮助企业跨越技术性贸易壁垒的重要外部条件。企业需要及时了解和掌握主要贸易国有关农产品的技术法规、标准以及合格评定程序的信息 , 以便及早采取措施 , 达到农产品进口国所提出的合理要求。
(3) 针对其他 WTO 成员正在起草中的技术法规、标准和合格评定程序草案有权对提出意见 , 保护企业产品出口所要求的正当利益。利用发展中成员在技术标准方面应该享有的差别待遇以及其他一些权利要求。比如有权进入进口国的质量认证体系 , 申请得到其认证 ；有权要求其他 WTO 成员提供与出口产品相关的技术援助 ；有权在一定时间内暂缓执行某些 TBT 条款等。
(4) 对于那些没有科学依据支持的标准和合格评定程序、带有明显歧视性的措施 , 要坚决予以反击 , 采取双边磋商 , 或诉诸 WTO 争端解决机制 , 予以解决。
4、利用技术性贸易壁垒的差异性 , 多方位开拓出口市场
由于不同国家往往出于本国的社会经济发展状况、技术进步程度、消费者喜好的差异, 利用技术性贸易壁垒的形式也不相同。因此 , 技术性贸易壁垒在各国之间往往难以形成科学统 一的标准 , 一些国家往往采用各不相同的技术法规、标准和和合格评定程序。另外 , 一国采取的技术性贸易壁垒措施也经常由于国内社会经济状况和国际环境条件的变化而变化。
因此 , 应该针对主要贸易伙伴国的技术性贸易壁垒状况 , 研究特定市场的常用标准 , 有针对性地研究什么样的产品标准才能比较容易进入对方市场 , 进而采取相应的对策 , 满足进口国的特定市场的需要。比如 , 针对中国生鲜畜禽产品出口中容易遭遇到进口国检疫措施的影响 , 企业出口产品可以改生鲜品 为熟制品 , 这样不仅可以提高产品的附加价值 , 而且避开了苛刻的检疫限制。又比如针对欧盟对我国水产品设置的技术性贸易壁垒 , 浙江的一些企业成功开拓了欧盟以外的国际市场。又比如 , 欧盟对我国绿茶提高了检测标准 , 但日本对绿茶的检测验标准相对较低。这样 , 我们一方面应该尽快提高绿茶品质 , 另一方面可以积极开拓检验标准低的国际市场。
另外 , 应该认真研究主要贸易国对农产品的认证和注册工作。经过进口国认证和注册的产品一般容易被进口国消费者所接受 , 因此是突破技术性贸易壁垒的有效方式。但是由于认证和注册的成本比较高 , 应该有针对性 , 企业产品出口到哪个国家或地区 , 就通过他们所承认的认证和注册 , 并获得相应标志 , 没有特别认证和注册要求的 , 就不必花费过多的认证和注册成本。
外经贸研究院《加入WTO对我国农产品进出口的影响及政策建议》课题组 负责人：赵玉敏
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