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论WTO框架下食品贸易的技术壁垒讨论之三 国际食品贸易中技术壁垒案例
肉业网 http://www.chinameat.cn 2007/5/10 16:21:15
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在国际食品贸易中，采取适当的贸易技术壁垒措施是允许的，这个在WTO的有关协议中已经有所规定。但是要避免的是不合理、不恰当地运用贸易技术壁垒手段。发达国家在实施贸易技术壁垒的同时也担心别国利用贸易技术壁垒的武器来对付自己。因此他们一方面虽然不遗余力地使用贸易技术壁垒实施贸易保护，另一方面也促成制定有关贸易技术壁垒的协议，制定共同遵守的准则，特别是把贸易技术壁垒的措施引向自己占优势地位的技术法规和标准，合格评定程序等方面。以自己的优势来约束对方，特别是用来约束发展中国家。可以说，在SPS和TBT中规定的内容，相当多的条款是有利于发达国家。我们从已经发生的在食品贸易中的贸易技术壁垒案例也可以清楚地看到这一点：
1．《卫生和动植物检疫措施》中可以引发的贸易技术壁垒
SPS中所论及的措施包括所有的与卫生和动植物检疫有关的法律、法令、规定、要求和程序，特别包括最终产品标准；加工和生产方法；检测、检验、出证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关、或与在运输途中为维持其动植物生存所需物质有关的要求在内的检疫处理；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定；以及与食品安全直接相关的包装和标签要求。由此可见，卫生和动植物检疫措施实际上是围绕保护人身健康或安全、保护动物或植物生命或健康、保护环境这三大主题而展开的。由于对所采取措施的方式和程度缺乏必要的制约，以此为由所设置的贸易技术壁垒措施真是花样百出，与食品有关的有以下5个方面：
a.最终产品标准
提高最终产品的卫生标准，或者在其中增加一些复杂的控制要求，或者提出众多的检测项目，就此可以限制他国产品，至少可以因此而使得生产国增加在这些产品的生产加工和卫生控制方面的成本，比如添置设备费用、管理费用、检测费用等等，用以削弱生产国这些产品在价格方面的竞争能力。在此各国都是不遗余力的。第24届的联合国农药残留法典委员会会议就讨论了176种农药在各种商品中的最高残留量、最高再残留量(指现已禁用的但仍在食品中残留的农药含量)和指导性残留限量。由此，当时的欧共体马上就对在食品中残留的22种主要农药制定了新的最高残留限量。由于生产条件和水平的限制，发展中国家很多产品达不到标准，其出口到发达国家市场的农产品和食品将受到很大影响。比如，从2000年7月开始，欧盟就执行新的茶叶进口标准。新标准扩大了检测范围，将农药残留量从原来的10种扩大到56种，另外也提高了限量标准，部分农药残留量的检测指标数降低到原来的1/100到1/200。日本食品的农药残留量的要求非常苛刻，有些超出了国际规定，比如日本要求检测冻鸡中的克球酚，而欧洲国家基本上没有类似规定，鳗鱼中的恶喹酸的限量和检测要求也是日本单方面所坚持的。另外日本规定茶叶中农药残留量不得超过0.02ppm。
美国对低酸罐头实施低酸登记，并且进行严格的管理，每年因故由FDA扣留的进口食品约有12000批左右，其中低酸罐头约占其中的13％。
b.生产过程和加工方法
由进口国政府部门对出口国生产企业的生产过程和加工方式的安全卫生提出具体要求，并以此进行检查、认可或注册是一些国家常用的贸易技术壁垒手法。
欧盟为了保护成员国的出口贸易，限制他国有竞争力的产品进入欧盟，规定只要欧盟成员国内部有的产品或者有能力生产的产品，优先从其成员国内部进行满足，没有的再考虑从欧盟以外的国家进口的贸易政策。由欧盟理事会对输欧盟成员国的肉禽及水产品的生产过程和加工方法进行了具体而严格的规定，在一系列的欧盟指令中对肉禽、水产品生产加工企业的卫生条件，甚至加工场地的温度、容器、包装等作出了严格的规定。其中对生产加工用水就提出了60多项检测项目，大大地超过了有关国际标准。1996年8月，欧盟以不符合其卫生检疫标准为由，禁止我国冻鸡和双壳贝等水产品进入其市场，至今尚未解禁。在国家检验检疫局反复交涉后欧盟终于派遣检查人员来华，先是提出生产和加工过程中的卫生控制问题，下一次来又改口要求建立国家农药、兽药残留控制计划。反正改进后又会有新的要求提出来，让你永远忙个不停，但是结果是永远有那么一点做不到，那就谈不上什么解禁了。
美国政府在联邦法规CFR 110《联邦政府对良好生产规范的条例及法规》中对食品生产企业的现行良好生产规范、人员、厂房与场地、卫生操作、卫生设施及管理、设备与用具、加工及控制、仓储与分销以及食物中对人体健康无危害的、天然的或不可避免的缺陷等进行详细规定后，又规定于1997年12月起对所有的输美水产品加工企业实施HACCP认证。
从亚洲来讲，新加坡原产局规定所有的对新加坡出口的肉禽产品的境外生产企业必须符合新加坡提出的要求，必须经过新加坡原产局的批准，并定期进行检查和认可。新加坡原产局还规定了上述产品兽医证书的内容和格式；对于肉类罐头，要求把罐面打印的代号如数在证书上显示；规定所有在兽医证书上签字的官方检验检疫人员必须由国家局推荐，在新加坡原产局备案。日本政府规定从1991年起对输日水产品境外厂商实施注册制度，并且规定在获得注册的进口商进口水产品时，必须事先申报，然后在政府授权的实验室检验合格后方能通关。检测项目繁多，通关手续也较繁琐。日本农林水产省对境外的输日偶蹄类动物的生产加工条件进行了严格的规定，并规定对这些企业实行注册制度，只有经过他们检查并获得通过的企业才能获准生产上述产品；韩国、南非等国也有类似的规定。
c.检测、检验、出证和批准程序
进口国故意采用不当的检验措施同样可以得到当局需要的检验结论，为实施贸易技术壁垒提供依据。80年代末我国输美蘑菇罐头的金黄色葡萄球菌肠毒素问题（以下简称肠毒素）就是一个明显的例子。由于饮食习惯，美国每年需要消费大量的蘑菇罐头，从中国大量地进口蘑菇罐头直接影响到美国种植主的利益。美国FDA官员取了一罐已破损并肉眼就可以看出已经明显变质的2950克蘑菇罐头作为检验样品，使用澳大利亚某公司生产的试剂盒（我国技术人员证明该试剂盒有假阳性）进行检验，检验结果据称发现有肠毒素污染。美国FDA就以此推断所有中国生产的蘑菇罐头均有发生肠毒素污染的可能，并以此对中国输美蘑菇罐头全部实施自动扣留。在这件事上，不仅抽样和检测均有问题，检验结果也漏洞百出，欧洲其他发达国家对此反应冷淡，照样从中国进口蘑菇罐头，但是FDA就是以这种不可靠的检验结果为依据，采取了无限扩大化的措施，达到了有效地阻止中国的蘑菇罐头进入美国市场的目的。上述措施违反了SPS中“卫生和动植物检疫措施的实施不应对国际贸易构成变相的限制。”的规定，正像某些国际人士评论的那样，美国官方在此问题上制造了一个有争议的冤案。而且现在的问题更为明显，在经过近10年的反复交涉后，FDA在蘑菇罐头肠毒素的问题上终于有了松动，但是美国的蘑菇种植主紧接着就对中国蘑菇罐头提出了反倾销的要求，中国的蘑菇罐头进入美国依然困难重重。从贸易技术壁垒到反倾销，目的就是要坚决阻止中国的蘑菇罐头进入美国市场，我们也可以从中看到美国官方机构与美国蘑菇种植主一环扣一环的密切配合。由此可见，只要冠以安全卫生的理由，检验措施可以任意歪曲，可以用来为设置贸易技术壁垒服务。
d.有关风险评估方法的规定
风险评估就是评价食品中存在添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类的健康产生的潜在不利影响。食品的风险评估通常包括风险评估、风险管理和风险情况通报这3个环节。国家出入境检验检疫局于1999年11月在北京举办了“亚欧会议第二届检疫和SPS程序研讨会( The 2nd ASEM / TFAP Seminar on Quarantine and SPS Measures )”。会议中的食品安全组的各国代表对风险评估予以浓厚的兴趣，要求将此列入每届会议讨论的议题。泰国的一位与会代表所认为：“市场准入前包括食品安全性和质量的评估、食品生产企业和贮存的评估就是风险评估；制定食品标准和对生产商和进口商要求，例如加工环境卫生和适当的质量控制，对食品的注册和对食品企业的市场准入前的控制措施，以及主管当局的调查和监控，企业的自我控制，例如GMP（良好操作规范）、HACCP（危害分析和关键控制点）、GLP（良好实验室规范）等，这些都是风险管理的措施。”就我国来讲，国家局正在实施的对进出口食品生产厂的食品卫生注册登记、食品卫生监督管理、对进出口食品进行分类管理等工作实际上就是风险分析的实质性内容。
e.与食品安全直接相关的包装和标签要求
在食品的包装上各国也有一些规定，以较少对环境造成污染的纸来代替塑料等材料作为包装物已经成为一种推动环境保护的手段，德国1992年6月公布了《德国包装废弃物处理的法令》，其中规定在德国销售的食品包装纸箱不得带有金属钉，也不能使用塑料带捆扎。丹麦以保护环境为名，要求所有进口的啤酒、矿泉水等软性饮料一律使用可循环使用的容器，否则拒绝进口。美国以避免污染环境为由，拒绝进口一种加拿大生产的啤酒。
在食品标签问题上美国是世界各国食品标签法规最为完备、严谨的国家，而且率先将食品的营养标签付诸实施的国家。美国从1994年5月起实施《食品标签法》，就规定对所有的预包装食品必须实行强制性标签，内容复杂而繁琐，这就大大地增加了产品的成本。特别是其中规定必须标注的营养标签，因标注营养标签而进行的营养成份检测，每种就额外增加了费用约500至2000美元不等，改换标签也要花费巨资。据不完全统计，美国制造商为此每年就要多支出10多亿美元。世界各地的食品生产、经销商为把食品出口到美国为此更需要花费巨资，由此可以想象这些出口商所要承受的成本压力了。当然对于没有条件或者无力承受成本压力而不能进行食品成份检测的，美国的食品标签法无疑是一种禁止性的措施了。
2. 《贸易技术壁垒协议》中可以引发的贸易技术壁垒
TBT在产品的技术法规和标准、合格评定程序方面的具体规定以及在贸易壁垒方面所起的作用如下：
a.产品的技术法规和标准
技术法规是强制执行的规定产品特性或相应加工和生产方法的包括可适用的行政（管理）规定在内的文件。它也可以包括或专门给出适用产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求方面的内容。
标准则是被公认机构批准的，非强制性的，为了通用或反复使用的目的，为产品或其加工和生产方法提供规则、导则或特性的文件。标准可以包括或专门给出适用于产品、加工或生产方法的术语符号、包装、标志或标签要求方面的内容。
由此可见，技术法规是强制性的，标准则是自愿采用的。在国际贸易中最为广泛的是利用技术法规和标准来设置贸易技术壁垒，因为技术法规和标准很容易设置和更改，并且名义上可以做得冠冕堂皇，使人无法批驳。
各国在制定技术法规和标准方面是不遗余力的，美国就制定了与食品有关的技术法规就有《食品、药品、化妆品法》、《公共卫生服务法》、《营养标签和教育法》、《茶叶进口法》、《婴儿药法》、《婴儿食品法》、《家庭冷藏法》、《植物检疫法》、《联邦植物虫害法》等等。关于食品标签英国在1990年公布了《食品标签通用规则》，德国在1984年公布《食品标签条例》，1993年作了修改。欧共体1979年发布了《食品标签说明及广告法规的指令》(79/112/EEC)为食品标签制订总则，1990年又发布了《关于食品营养标签指令》(90/496/EEC)等等。欧共体发布这些技术法规的目的是协调、推动其成员国制定统一的食品标签法规。
经过精心设计和制定的技术法规和标准，既可以具有普遍性，针对所有不利于本国的产品；又可以具有专一性，专门用来对某些国家的特定产品。可以说在产品标准方面的技术法规是千奇百怪的，有时根本谈不上什么讲道理，目的就是设置障碍，阻止对方的产品进入本国。据有关资料报道，西欧有些国家规定，面条内的鸡蛋含量要在13.5%以上，食盐含量不能超过1%，不准添加色素等；英国的糖果普遍采用红霉素衍生物作为染色剂制造，法国为了阻止英国糖果的进口而规定禁止进口含有红霉素以及衍生物的糖果；美国出口的果汁普遍含有葡萄糖这一添加剂，为了抵制美国产品，法国禁止含有葡萄糖的果汁进口；美国为了阻止墨西哥土豆的输入，就制定土豆的技术法规，其中就有土豆的成熟度和大小等技术指标，由于成熟度太高容易腐烂，这就给墨西哥种植的土豆销往美国造成了困难。
b.合格评定程序
合格评定程序是指直接或间接用来确定是否满足技术法规或标准相应规定的程序，特别是指抽样、测试和检验，评估、验证和合格保证，注册、认可和批准以及它们的综合。根据贸易技术壁垒规定，合格评定程序是利用技术法规或标准的相应部分作为他们合格评定程序的基础，并不适用于由于国家安全和根本利益，阻止欺骗行为，保护人类健康或安全、保护动物或植物生命或健康、保护环境，基本气候或其他地理因素，基本技术或基础结构方面引起的问题。
合格评定程序包括以下3方面的内容：
抽样、测试和检验
这就是对具体产品的检验过程。故意采用不当的检验措施可以得出当局需要的检验结论。尽管《贸易技术壁垒协议》中规定“当为实现某一正当目标，根据相应国际标准制定、采用和实施技术法规时，应确保该技术法规不会给国际贸易制造不必要的障碍”。但是所谓纯技术性的抽样、测试和检验都可以用来为设置贸易技术壁垒服务。
评估、验证和合格保证
在食品方面，通常是对具体的安全卫生措施乃至整个安全卫生质量保证体系进行评价，包括目前广泛推行ISO9000体系认证等等。
注册、认可和批准以及它们的综合
包括实验室的认证，质量体系的认证，也可以扩展到境外食品生产企业的卫生注册、质量认可和市场准入的批准等等。
3．新技术、新产品引发的贸易技术壁垒
a.现代生物工程和转基因食品
对90年代兴起的转基因食品的安全性评估使得贸易技术壁垒手段发挥到淋漓尽致的地步。由于转基因是高科技，高投入，高风险的现代生物工程研究领域。美国以先进的技术和雄厚的经济实力为依托，在转基因产品的研究开发过程中投入了巨额资金，他们希望转基因产品在全球性商业销售中以竞争性的价格迅速获取垄断性的销售份额，迅速收回在研究开发阶段所投入的资金，并期望从中获取高额的利润。据统计，美国的转基因开发商仅从转基因玉米这一种产品中每年就可获得40亿美元的利润。美国同时也是世界上最大的转基因作物的生产国和出口国，其种植面积、商业性销售和出口量均占世界首位。
在转基因产品的研究和应用方面美国处于绝对的领先地位，但是有关转基因产品的安全性评估问题却由其他国家提出。在不久前举行的西方八国首脑高级会议上，有关公众食品的安全，特别是转基因食品的安全问题是会议的主要议题。欧洲有关政府一方面在加紧进行本国的转基因研究工作，另一方面表示转基因食品不安全，需要让科学证明其安全性，实际上是争取时间来发展本国的转基因产品。欧盟认为由于欧洲公众对转基因食品可能危害健康和环境的担忧不断增长，因此从98年4月起欧盟暂停批准在15个成员国经营新的转基因产品。在WTO的部长级会议上，转基因食品也成为热门话题之一。
有些国家虽然没有像欧盟那样绝对化，但是也就转基因食品的安全性问题采取了一定的措施。澳大利亚和新西兰宣布于99年5月13 日起正式实施《使用基因工程生产食品标准》，对进口转基因食品实行强制性的安全性评估。俄罗斯规定于99年7月1日起对转基因食品和含有转基因成份的食品进行州政府登记制度，此前在俄罗斯市场上没有转基因食品出售。欧盟、美国、澳大利亚、新西兰、新加坡和日本等国相继规定含有转基因成份的消费食品必须在标签上予以标注，让消费者选择。有些国家虽然没有正式宣布对转基因食品的安全性进行强制性的评估，但已有一些进口国的官方或进口商陆续提出要求出口国官方检验机构出具证书来说明出口食品是否是含有转基因成份。
b.生态体系
工业化的迅速发展使得全球环境污染加重，某些国家和国际组织利用消费者对环境污染的忧虑，对原始生态的怀念，认为从维护和发展各国生态农业体系，保护地区和全球性环境出发，应该推行生态体系(Organically System，又译有机体系)。生态体系的基本要求是以尽可能少从外部环境引进物品并且不使用人造肥料和杀虫剂为前提条件的。认为生态农业是与自然界有密切联系的生产管理体系，它对生物多样性、生物循环和土壤生物活性具有促进和提高作用。生态体系规定生态农业规范应能保证在生产过程中不使用化学物质，任何残留物含量都必须低于对生态产品和食品所设定的最高残留量水平，并且规定由官方正式批准和认可的组织对生态体系进行认证，确保生产、制备、储存、运输和销售的各阶段都经过检验并符合要求。生态体系还对体系中的生产、认证、识别和标签予以统一规定，对生态食品管理体系提供国际准则，当然生态体系是绝对排斥转基因食品的。
在环境保护，回归自然的口号下发展起来的生态体系实际上会演变成一种贸易技术壁垒措施，就是通常所说的“绿色壁垒”。这是因为尽管在食品生产中避免化学物质污染是食品生产者的目标，尽管生态体系提出的系统化要求是消除食品生产中化学物质污染的最有效手段，但是由于各国在国力强弱、耕地多少、人口数量以及对于食物需求量等因素的差异，生态体系不可能在所有的国家都能够得到推行。因此，一些率先实行生态体系的发达国家，可能以全球消费者都希望得到纯净食品为由，歧视、甚至拒绝非生态系统生产的产品。欧盟在《欧盟生态（有机）食品法规》中就规定，到2002年，出口国如果没有建立与欧盟要求相符合的生态（有机）食品保证体系，将被列入“第三国名单”，生态（有机）食品出口的途径就将断绝。发达国家在国际食品贸易中设置的歧视和垄断将会给发展中国家的农业和食品贸易带来十分不利的影响，这一点是值得重视和警惕的。 |
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