《食品安全法》此轮修订强调“严刑峻法”，却未在制度架构上有所突破
新食品安全法遗憾
□本刊记者 曹凯/文
4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过《食品安全法》修正案，为此轮修法画上句号。
此次修法对于婴幼儿配方乳粉、农药使用、保健食品、特殊医学用途配方食品等较受争议的五大核心问题上作出了修改。
不过，草案二审之后，《食品安全法》修订曾遭遇阻击，三审虽然顺利过关，但是其中的一些争议性问题并没有解决。
定调严刑峻法
2008年“毒奶粉事件”后，中国社会舆论就对食品安全事件强烈关注。2009年颁布的《食品安全法》也未有效遏制食品安全事件频发的态势，毒豆芽、地沟油、皮革奶、“镉”米等事件依然接连上演。
《食品安全法》修订启动于2013年，修订草案于2014年5月由国务院常务会议讨论并原则通过。7个月后，草案交由全国人大常委会二审。在南开大学法学院教授宋华琳看来，一部法律颁布五六年就进行修订的情况非常少见。
有鉴于过去国内食品安全违法成本太低，《食品安全法》此轮修订一直突出强调“严刑峻法”。在2015年全国“两会”期间，国家食品药品监督管理总局法制司副司长陈表示，新修订的《食品安全法》有“最严谨的标准，最严格的监管，最严格的处罚和最严肃问责的要求”。这与中央政府“最严格的食品安全监管制度”相契合。
长期以来，食品安全问题处置更多依赖于行政处罚，新法将进一步强化刑事处罚的措施。《食品安全法》修订和《关于办理危害食品安全刑事案件使用法律若干问题的解释》出台，明确了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准，而且提出了相关罪名的司法认定标准。
财产处罚的力度也有提高，将非法添加等严重危害食品安全的行为罚款额度由原来的5倍至10倍提高到15倍至30倍；同时将对违法违规结果的惩戒改为对违法违规行为的惩戒。
审议通过的修正案中，法律条文数量也有大幅增加，内容更加细化，法条从修订前的104条增加到154条。
在这次修法过程，有一个插曲值得一提。今年全国“两会”前后，《食品安全法》二审结束再次征集意见，其间清华大学法学院王晨光等十多位专家联名提出了七条意见。
专家们认为，《食品安全法》修订存在一些根本缺陷：“无论是体制还是制度，与他法的衔接、具体操作等问题都还存在较大问题。特别是审批过多，事中事后监管的有效手段少；政府监管部门多、内容多，而社会共治内容、手段少；出了问题处罚多、问责多，科学分析、不断改进提高质量水平少；体现控制、干预理念多，预防、防范内容少。”
他们建议，“《食品安全法》的出台时间应当缓行”“再花一年左右时间出台也不算晚”。
与此同时，有知情人士透露，在草案二审期间，全国人大常委会方面也“提出了一些很尖锐的意见”：“《食品安全法》读来读去就是‘政府’两个字，没有别的东西，都在规范政府监管部门去做什么，让企业主动去作为的办法几乎没有。”
在草案二审结束后，2015年1月，主导《食品安全法》修订的国家食品药品监督管理总局发生重要人事变更，毕井泉接替张勇出任总局局长、党组书记。
因此，外界一度认为《食品安全法》修订进程会有延迟。临门生变在食品安全监管立法过程中也不是头一次。2008年“毒奶粉事件”爆发后，在社会和舆论的关注下，正在立法进程中的《食品安全法》在三审之外又加了一轮四审，直到2009年2月才最终表决通过。
机构整合遗漏
《食品安全法》首轮修订已尘埃落定，这意味着有关体制、制度和法律衔接等方面的问题，须留待日后解决。
2009年通过的《食品安全法》，承接1995年通过的《食品卫生法》。《食品卫生法》由原卫生部主导制定，过去很长一段时间，食品安全管理由卫生部门主导。待到《食品安全法》起草时，食品安全监管中心转移至国家质检总局，立法也由其主导。“毒奶粉事件”后，质检部门话语权逐渐衰落，食品安全监管主导权又转移给国家食药监总局和食安委，此轮《食品安全法》修订则由国家食药监总局主导。
在这一连串的监管主导权转换中，原有的体制漏洞并未被有效补上。
在计划经济时代，食品生产经营企业由行政直接举办。当时的食品企业管理更像是政府部门内部事务。政府管企业就像上级管下级。食品安全控制在当时就属于内部管控。
当时，政府部门也有一些法规、文件、标准强化企业质量管理，目标是控制外源性污染，内容往往非常细化。
随着市场经济发展，食品生产经营业态日益复杂，但是管理理念并未随着变化，这个问题依旧存在于《食品卫生法》及相关法律规条中，并延续到《食品安全法》中。
实际上，每一轮政府机构改革都涉及到食品安全管理体制的调整。至2013年以前，卫生、质检、食药监、工商、农业等不同部门在食品安全监管领域各自抓住一定职权，并有不同的法规和行业标准。
比如，根据卫生部门的规定，黄花菜不属于“干菜”，因此不得有二氧化硫残留；而质检和农业部门的相关标准却规定黄花菜属于“干菜”，可以允许有二氧化硫残留。
社会原本希望机构改革能够理顺管理体制，但是食品安全管理的主导部门不断更换，却始终没有厘清各个部门的权力边界。
比如，2008年前的很长一段时间，质检部门在食品安全监管领域具有较大的话语权，但是“毒奶粉事件”暴露出其监管缺失，时任国家质检总局局长引咎辞职。随后，质检部门在食品安全监管上的权力逐渐外移。
同样，“毒奶粉事件”后崛起的食安委，被赋予了综合协调的职责，中央高层一度冀望其解决“九龙治水”的问题。不幸的是，在食品管理中一直非常重要的卫生行政部门，此前一直就被赋予了同样的职能。因此，在处理具体事务时，到底谁来协调就成了问题。
2013年，国务院新一轮机构改革将食品监管权力集中到国家食品药品监督管理总局，但是囿于机构整合进度迟缓，影响了监管职能的行使。一位县级卫生部门人士介绍，基层食品监管的职能移交到食药监局之后，短期还是要依靠卫生监督部门来行使职能，因为食药监系统短期内无法建立起自己的检验检测和行政执法体系。
机构整合只是形式，目的本来是提高行政效率。机构改革前，食药监系统只有9万人，目前人员已有20万左右。一些地方仍然在呼吁人力不够、办公场所不够、检验检测设备不够。
国家行政学院副教授胡颖廉指出，大量的监管人力用于处理综合事务和行政审批，这样的运作模式已经到了需要改变的时候。
厘清政府市场边界
长期以来，食品安全遵循的是内部管理和外源性污染控制的理念，更多依赖政府管理，仍然以行政手段为主。
随着市场的变化，旧有的食品安全监管的方式已无法适用。
一方面，食品安全的内涵和外延都在变化。过去，食品安全监管理念强调的是外源性控制，防止生产经营者添加其他的杂质外物污染。实际上，外源性问题控制已经有一些成熟经验。不过，食品安全问题如今更多关注的是内源性风险，难题已经演变成如何控制来源于食品内部的物理和化学风险，这些需要新的监管探索。
另一方面，食品生产经营者存量已超过1000万家，无证主体和非法窝点无从统计，市场主体构成从未如此散乱和复杂。根据全国人大代表周海波近期给出的数据，从业人员在20人以下、年销售额在50万元以下的小微企业大约占中国食品生产企业的80%，再加上更小规模的个体工商户，总量可能会达到全部食品生产企业的90%。
这一系列的数据就是中国食品安全问题面临的最大现实。在基层，依靠传统的政府管控手段，监管部门疲于应付简单的日常事务，真正的市场监管问题反而无法顾及，食品安全问题依然层出不穷。
比如，食品生产领取QS证，要求企业必须要有实验室，对出厂产品有自检。最终，一些企业在认证时会去临时购置一批仪器，临时雇佣部分人员，认证完成后设备实际闲置。在这一过程中，审批、认证变成走过场，也就无法发挥应有的管控功能。
胡颖廉指出，《食品安全法》体现的理念还是发证、检查、处罚的简单的线性理念。而且，这三个步骤主体都是政府，最后责任也在政府。他表示，市场监管部门承担了过多职能，而实际能力有限，管理成本走高，效果也不好。
因此，胡颖廉认为，理想的监管改革应当以审批事项的“减法”换取事中事后监管服务的“加法”，让企业主动承担起第一责任，政府从繁杂的审批事务中腾出精力专注监管。
培育多元化市场主体，让企业和协会组织承担更多责任，需要法律上加以明确。
近年来，从质检部门脱钩的检验检测机构，希望转型为第三方机构。不过，它们现在主要承接政府外包的检验服务，无力提供更多市场化服务。《食品安全法》要求企业食品出厂必须经过自检，实际上很难达到。胡颖廉建议，可以鼓励多家食品企业共建具有检验资质的企业，或者外包给类似小型企业。这些机构并不一定保证企业达到较高资质标准，主要是以较低成本为企业出厂产品提供数据，确保不会出现问题，逐步培育发展为第三方信用机构。
此外，培育行业协会发展，在一些专家看来同样重要。食品行业存在着各种各样好几十个行业协会。宋华琳指出，很多协会比较松散，从未真正制定出行业接受的规范与标准，更无法像国外获得参与审批授权，其实也可以尝试一些新的办法。例如，广东一些地方的同行业的企业开始探索设立一些本地的联盟标准，适用于本地，规范行业生产。 |